Institutionnel - Normes et législation

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Les chemins de fer européens sont encadrés par : 
• Un environnement institutionnel, supranational et national 
• Un environnement normatif, provenant de différents secteurs, comme l'ISO, normes électriques IEC, CEN,...

L'environnement institutionnel
Le contexte institutionnel n'est pas à négliger en ce qui concerne le chemin de fer. C'est en effet par la Loi que se mettent en place tous les mécanismes qui permettent à l'écosystème ferroviaire de trouver sa place au sein de la société. Mais le chemin de fer ne peut pas vivre en autharcie à l'écart du monde. Son rôle et ses fonctions sont étroitement imbriqués avec un contexte socio-économique externe et de nouvelles moeurs en matière de mobilité.

Le contexte institutionnel recouvre donc plusieurs thématiques, à savoir : 
• L'environnement politique qui organise le rail par la Loi, les Décrets et les budgets alloués par la puissance publique mais aussi par les conditions nécessaires pour revitaliser le rail par d'autres formules novatrices;
• L'environnement socio-économique qui est un facteur externe au rail et qui déteint sur l'attractivité du chemin de fer;
• La question du climat qui est devenue de très haute importance au vu des enjeux pour contrer le réchauffement climatique;
• La question de la mobilité de demain dont des bouleversements sont attendus en matière de choix modal grâce notamment à l'expansion fulgurante des technologies de l'information et à une économie plus transversale.

Les principaux acteurs institutionnels sont : 
• les organisations intergouvernementales rassemblent les ministres concernés et sont donc plus politiques. Elles harmonisent le cadre juridique des transports au travers de multiples accords à ratifier par les États;
• les autorités de régulation émettent les lois, telles l'Union européenne et bien-sûrs les États nationaux.

L'environnement normatif
Contrairement à certaines croyance, au fil des décennies, les chemins de fer ont dû s'adapter à des normes techniques « extérieures » produites par un certain nombre d'organisme. Songeons aux appareillages électriques, aux câbles, aux normes des conteneurs, aux normes des telecoms (la composante GSM-R de l'ERTMS,...). Cet environnement normatif important est principalement géré par : 
• des organismes de niveau mondial (ISO, IEC), européen (CEN, CENELEC,...) ou national (Afnor, DIN,...);
• des associations d'autorégulation spécifiques qui élaborent leurs propres normes à caractère technique tenant compte de ce qui précède (comme l'UIC...);
Demain
L'auteur
Frédéric de Kemmeter 
Train & signalisation - Obser-vateur ferroviaire depuis plus de 30 ans. Comment le chemin de fer évolue-t-il ? Ouvrons les yeux sur des réalités complexes de manière transversale
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L'environnement institutionnel et normatif peut alors se résumer comme suit : 
Régulation paneuropéenne
UIC
FIT
OTIF
Régulation européenne
ERA
Régulation nationale
autorégulation paneuropéenne
transposition en droit national / régional
Normes nationales
ERFA
CER
EIM
UIRR
...
Normes : 
CEN, CENELEC, ETSI,...
Normes : 
ISO, IEC, ITU,...
Régulations paneuropéennes / mondiales
Au niveau institutionnel
Lors de la construction des réseaux ferrés, au XIXème siècle, l'Union européenne n'existait évidemment pas. En l'absence de cadre législatif unique supranational, il fut nécessaire de passer par une organisation intergouvernementale, qui est une organisation créée par différents Etats, le plus souvent grâce à un accord ou un traité très officiel. Les organisations internationales sont essentiellement financées par les Etats et ont des buts très variés : elles peuvent agir pour  xxxxxxxxxxxxx  xxxxx
l’éducation, la science, la culture, le patrimoine (UNESCO), ou promouvoir des droits, comme la douane, l'échange de wagons, la responsabilité, ce qui nous ramène au domaine ferroviaire. Ces organisations intergouvernementales (OIG) ne disposent donc que des pouvoirs accordés par les États-membres. Elles relèvent du droit international qui est composé des textes ratifiés par les États-membres : accords, conventions, protocoles et traités internationaux. Tout cela prend beaucoup de temps et peut parfois être vécu comme un frein au développement.

On peut recenser deux organisations intergouvernementales au niveau des États.
• le FIT
Le Forum international des transports (ITF en anglais) est une organisation intergouvernementale au sein d'une autre autre organisation : l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). C'est le seul organisme mondial doté d'un mandat pour tous les modes de transport. Il agit comme un groupe de réflexion sur les questions de politique des transports qui organise notamment le sommet mondial annuel des ministres des transports. Si L’ITF est administrativement intégrée à l’OCDE, elle est en revanche autonome sur le plan politique. Ce forum influe sur des concepts de politique des transports mais ne prend pas de décisions législatives comme l'Union européenne.

• l'OTIF
Le chemin de fer a obtenu à ses débuts deux Conventions signées justement par les États membres : une première Convention internationale Marchandises en 1893, et une seconde concernant le transport voyageurs en 1928. Elles ont permis l'échange des wagons et des trains internationaux, mais pas celui des locomotives, prérogatives strictement nationale. Pour gérer ces Conventions, un Office central des transports internationaux ferroviaires (OCTI) fut créé en 1893. Cette organisation porte actuellement le nom de OTIF, Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires. Son secrétariat est à Berne, en Suisse et l'organisation concerne 51 États-membres. Seuls des pays sont membres de l'OTIF. Le périmètre géographique actuel de l'organisation dépasse très largement celui de l'Union Européenne.

Les deux organisations suivantes sont situées au niveau des entreprises ferroviaires, et non plus des États.
• le CIT
Le Comité international des transports ferroviaires est né en 1902. Le but primordial de l’association est d’assurer l’application uniforme des deux Conventions de 1893 et 1928, coulée maintenant dans un traité unique appelé Protocole de Vilnius, chez les 216 entreprises membres, qui bénéficient de produits standardisés comme les titres de transport et les lettres de voiture (wagons marchandises) – reconnus dans toute l’Europe et au-delà, permettent des économies de temps et d’argent. En matière juridique, cette organisation apporte, selon elle, des connaissances spécialisées qui font défaut même au sein de grandes entreprises ferroviaires.
• l'UIC
L’Union internationale des chemins de fer est une association internationale représentant au niveau mondial les entreprises ayant une activité dans le domaine du chemin de fer. À l'origine, il s'agissait de s'affranchir d'une association créée par la Prusse en 1846 réunissant l'ensemble des compagnies ferroviaires du monde germanique, la VDEV. Comme quoi la logique militaire, à cette époque, n'était jamais très loin ! L'UIC, qui a depuis intégré l'Allemagne, l'Autriche et même la Russie, mène une double action : 
   -  contribuer à améliorer la compétitivité et l'interopérabilité des entreprises étatiques, par le biais des fameuses « fiches UIC » ayant trait à la technique, l’infrastructure ou l’exploitation, avec un caractère, obligatoire, recommandé ou simplement informatif. Ces fiches ont fondé toute la technique ferroviaire actuelle, jusqu'à la normalisation de l'attelage à vis ou des sabots de freins, pour ne citer que deux exemples; 
   -  l'autre action est de promotionner le secteur ferroviaire auprès des instances officielles (ONU,...). 

L'UIC compte 205 entreprises ferroviaires de cinq continents en tant que membres.

D'autres associations ont des caractéristiques plus sectorielles : l'UIRR pour le transport combiné, l'ERFA pour les nouveaux entrants, l'EIM qui regroupe les gestionnaires d'infrastructure indépendant, comme Infrabel ou l'ADIF, l'UIP pour les détenteurs de wagons, etc. Elles recouvrent pour la plupart l'espace politique de l'Union européenne depuis l'élargissement majeur de 2004, mais on les maintient malgré tout dans les régulations paneuropéennes. 

Au niveau des normes
La norme est élaborée, définie, officialisée et publiée par un organisme de normalisation agréé. Elle a pour but de définir des directives, des règles à suivre afin de concevoir, de produire un service, un produit ou un bien qui soit conforme aux attentes du marché. Les normes ferroviaires aident aussi à « s'interfacer » avec des transports voisins. Il n'y a pas meilleur exemple que les conteneurs maritimes et les caisses mobiles, les premiers relevant de la norme ISO. une norme mondiale. Les appareillages électriques, très nombreux aux chemins de fer, sont aussi soumis à une foule de normes.
Le tableau ci-contre donne un petit aperçu de l'environnement normatif : 
• normes mondiales
On y retrouve principalement les normes ISO bien connues, mais aussi celles des telecoms impactant par ex l'ERTMS

• normes européennes
Comprend les nombreuses normes 'EN' ainsi que les Cenelec et les telecoms


• niveau national
Comme tous les États adoptent les normes européennes voire mondiales, à ce niveau on trouve plutôt toutes les entreprises de certification.
Qui fait quoi, finalement ?
De prime abord, on peut se demander quelle est la compétence de chacun, qui prime sur quoi et quels sont les risques de doublons lélgislatifs et normatifs. L'OTIF répond à cette question en rappelant que le système de règles uniformes élaboré en son sein ne crée pas d'organismes et organes nouveaux pour le développement et l’élaboration de normes techniques et de prescriptions techniques. L'OTIF laisse cette tâche aux organismes nationaux ou internationaux de normalisation (p. ex. CEN, CENELEC, ETSI) ainsi qu’à l’industrie - constructrice et utilisatrice - et à ses associations (UIC, OSJD et UNIFE). Pour être plus précis : 

• L’élaboration de normes techniques est de la compétence des organismes de normalisation existants, tels que le Comité européen de normalisation (CEN), le Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC), l’Institut européen de normalisation des télécommunications (ETSI) etc., en collaboration avec des entreprises de transport ferroviaire, des gestionnaires d’infrastructure et des constructeurs de matériel ferroviaire, afin de mettre à profit leurs connaissances disponibles.

• L’élaboration de prescriptions techniques uniformes, qui n’ont pas le caractère de normes techniques, concernant la construction et l’exploitation de matériel ferroviaire est du ressort des associations d’entreprises de transport ferroviaire, de gestionnaires d’infrastructure et de constructeurs de matériel ferroviaire, tels que l’UIC, l'OSJD ou encore l'UNIFE. 

La validation de ces ensembles de normes techniques ainsi que l’adoption de prescriptions techniques uniformes, en tant que base juridique contraignante pour la procédure d’admission, doit par contre se faire au niveau de chaque État, par chaque parlement, ce qui démontre le temps parfois long que cela peut prendre.  

Cet ensemble de normes, couplé avec le contexte institutionnel évoqué plus haut, est une matière ardue mais permet d'encadrer le secteur ferroviaire au niveau du droit international et de la technique. Le volet plus politique, qui a trait à la gouvernance du rail, à la concurrence et aux modalités d'accès des opérateurs sur le réseau ferré national est du ressort, outre des parlements nationaux, des Directives et règlementations européennes.
Régulations européennes
Comme au niveau paneuropéen, il y a au niveau des États-membres de l'Union un versant institutionnel, représenté par le droit dérivé du l'Union, et un versant normatif.
Au niveau institutionnel
L'arrivée progressive de l'Europe législative dès les années 90 a profondément modifié le paysage ferroviaire politique, jusque-là encastré dans un univers strictement national. La montée en puissance de la Commission et du Parlement européen ne fut pas un vain mot. Il était temps, car l'historique de l'Union européenne en matière de transport, depuis 1957, était plutôt maigrichon. Le chemin de fer unique, militaire et garant de la souveraineté nationale n'est plus ! Place à l'Europe apaisée et sans frontières, aux projets industriels à l'échelle du Continent, à l'orientation "client", à la maîtrise des coûts mais aussi à la xxxxxxxxxxxxx  xxxxx
revitalisation des trafics locaux, qui avaient été largement abandonnés ces quarante dernières années (RER, S-Bahn et autres...).

Les directives, règlements, décisions et recommandations communautaires font partie du droit dérivé de l'Union européenne. Il faut cependant bien distinguer le fait que : 
• La directive européenne donne des objectifs à atteindre par les pays membres, avec un délai de transposition. Ce délai permet aux gouvernements nationaux de s'adapter à la nouvelle réglementation.
• Le règlement européen est quant à lui directement applicable sans aucune mesure de transcription nationale. Il s'applique de manière simultanée et uniforme à l'ensemble des États membres de l'Union. On dit qu'il est d'application immédiate ou à effet direct. Le règlement a une portée générale, il est publié au Journal officiel de l'Union européenne.

De manière générale, le droit de l'Union prévaut fréquemment sur le droit des États membres. Tout cela montre pourquoi l'Europe a tant modifier le paysage européen, et susciter tant de craintes dans le monde cheminot.

Débutée en 1991, avec la très fameuse directive 91/440, la législation ferroviaire aura mis près de trente ans pour aboutir à un ensemble complet au terme de quatre paquets ferroviaires. Pendant ce temps, la libéralisation de l'aviation, du secteur routier et du cabotage maritime avançait bien plus rapidement. L'évolution complète de la législation ferroviaire européenne est reprise à cette page.

Procédant par étape, la Commission a commencé par définir les fonctions essentielles et annoncer son intention d’ouvrir à la concurrence le fret international dans son 1er paquet ferroviaire. Ce qui a conduit à la libéralisation effective du fret dans un 2e paquet ferroviaire. 
 
Le 3e paquet ferroviaire a abouti à l’ouverture à la concurrence du transport international des voyageurs (cabotage) laissant inachevée la libéralisation du transport ferroviaire et ouvrant la voie à une ultime réforme libéralisant le transport de voyageurs domestique. 
 
Le 4e paquet ferroviaire dont les volets techniques puis politiques ont fait l’objet d’accords entre les Etats membres en 2015 puis en avril 2016, est d'application dans tous les États membres.

Pour 2020, le paysage législatif était le suivant : 
• Le quatrième paquet ferroviaire, adopté définitivement par le PE en décembre 2016, était mis en place dans les législations nationales et avait déjà des conséquences sur l'organisation du rail dans plusieurs pays;
• Huit règlements et une recommandation, publiés fin mai 2019 avec effet immédiat, incluaient des modifications des spécifications techniques d’interopérabilité, une révision de l’inventaire des actifs réseau, des types de véhicules autorisés, de l'entretien, et bien d'autres choses modifiant des règlements d'exécution précédents.

Au niveau des normes
L'Union européenne et l'Association européenne de libre-échange (AELE) reconnaissent trois associations comme étant responsables de l'élaboration et de la définition de normes volontaires au niveau européen : 
• Le CEN, ou Comité européen de normalisation, est une association regroupant les organismes nationaux de normalisation de 34 pays européens. Elle fournit une plate-forme pour l'élaboration de normes européennes et d'autres documents techniques en relation avec différents types de produits, matériaux, services et processus;
• En 1985, une résolution du Conseil Européen confèrait au CENELEC le rôle d'organe de normalisation responsable de l'harmonisation des normes électrotechniques sous le système législatif européen. Le catalogue de normes du CENELEC contient à ce jour plus de 5.000 normes qui éliminent les barrières du marché, augmentent l'interopérabilité des productions, réduisent les coûts et facilitent l'accession aux marchés.
• L'ETSI est un organisme européen de normalisation reconnu en matière de télécommunications, de radiodiffusion et autres réseaux et services de communications électroniques. L'ETSI fournit des normes techniques répondant aux exigences réglementaires et à la politique de l'UE et travaille dans tous les secteurs de l’industrie qui utilisent ou reposent sur les technologies TIC.

Dans le secteur ferroviaire, le CEN, le CENELEC et l'ETSI, gèrent le Sector Forum Rail (anciennement JPC Rail), qui regroupe des représentants du secteur ferroviaire, ainsi que des organisations européennes et internationales compétentes (telles que UIC, UNIFE, UITP). Seules les normes élaborées par ces trois organismes européens de normalisation sont reconnues comme normes européennes (EN). 

Le nouveau rôle de l'European Union Agency for Railways
Depuis le 16 juin 2019, l'Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (ERA) est, au même titre que les autorités nationales de sécurité des Etats membres (EPSF en France, SSICF en Belgique, EBA en Allemagne) responsable de l’autorisation de mise sur le marché des véhicules, de la certification de sécurité et de l’approbation de l’ERTMS sol.