Le réseau RTE-T (TEN-T) - 1

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Demain
Origines du concept
Dans le Traité de Rome signé en 1957, instituant la Communauté économique européenne, la politique européenne des transports apparaît comme un objectif structurant. Pourtant, elle restera encalminée pendant près d’une trentaine d’années par le poids écrasant des États et de la souverainté nationale. 
1984 
La Cour de Justice condamne le Conseil des Ministres Européen pour « carence » concernant la mise en oeuvre du Traité de Rome, dont le volet « Transport ». La notion de corridor figure dès 1990 dans le Rapport sur le réseau ferroviaire à grande vitesse rédigé par un groupe d’experts mandaté par le Conseil de l’Union européenne (Conseil de l’Union européenne, 1990).  
1990 
Le traité de Maastricht acte la mise en place des « Réseaux Transeuropéens de Transports, Energies et Communication » définis par l’Union européenne (UE). A partir de là, quatre périodes sont à distinguer dans la politique européenne.

Le programme RTE-T se compose de centaines de projets - définis comme des études ou des travaux - dont le but ultime est d'assurer la cohésion, l'interconnexion et l'interopérabilité du réseau transeuropéen de transport, ainsi que l'accès à celui-ci. Les projets RTE-T, qui sont situés dans chaque État membre de l'UE , incluent tous les modes de transport : route - rail - maritime - voies navigables - air - logistique - comodalité - innovation.

30 projets prioritaires (ou axes) et autres priorités horizontales ont également été établis pour se concentrer sur l'intégration et le développement paneuropéens. Ces projets prioritaires ont été choisis, selon la Commission, à la fois en fonction de leur valeur ajoutée européenne et de leur contribution au développement durable des transports. Leur achèvement - prévu pour 2020 - améliorera l'efficacité économique du système de transport européen et apportera des avantages directs aux citoyens européens. 
 
Sur ces 30 projets clés, 18 sont des projets ferroviaires, 3 sont des projets mixtes rail-route, 2 sont des projets de transport fluvial et un concerne les autoroutes de la mer. La liste des projets concernant le rail est décrite plus bas. Ce choix reflète une priorité élevée à des modes de transport plus respectueux de l'environnement, contribuant à la lutte contre le changement climatique.

Les projets ferroviaires s'entendent essentiellement par des travaux d'infrastructures, parfois de grande ampleur, comme ceux que nous évoquons à cette page. Ces infrastructures englobent ainsi autant la grande vitesse que les trains de fret. Ces derniers font l'objet d'un traitement spécifique au travers de 9 corridors de fret ferroviaire, dont certaines parties rentrent dans le cadre des 21 projets RTE-T concernant le rail. La Commission européenne a notamment désigné un groupe de dix éminents coordinateurs européens pour évaluer l'avancement de certains projets prioritaires RTE-T, faire des recommandations pour la mise en œuvre efficace de ces projets et jouer un rôle majeur dans l'avancement des travaux.

CHRONOLOGIE
1992-1996
Mise en place des premières Orientations communautaires du développement du RTE et des instruments financiers correspondants. 
1993  
Le RTE-T se voit conférer une base juridique dans le traité de Maastricht, ce qui pallie au manquement évoqué plus haut lors de la fondation de la CEE en 1957. 
1994 (Essen) 
Le Conseil européen d’Essen identifie une liste de quatorze projets « spécifiques » reconnus comme prioritaires, par un groupe présidé par Henning Christophersen, alors vice-président de la Commission européenne. Ce sont les fameux projets « d'Essen » Cette décision politique restera toutefois sans lendemain. 
Dans l'intervalle, des organismes intergouvernementaux, comme la CEMT et la CEE-ONU, s'occupent à arrimer l'Europe aux pays de l'Est, désormais libérés du rideau de fer. Une évocation de corridors apparaît ainsi lors de la 2ème conférence paneuropéenne de Crête, en 1994. Ce concept est coordonné par un centre dédié nommé TINA, basé à Vienne. 
1995  
Adoption de la réglementation pour l’octroi d’un concours financier dans le domaine des réseaux transeuropéens.  
1996  
Adoption des orientations du RTE-T.
1996-2001
Mise en œuvre des politiques de soutien aux projets RTE dans les pays membres, préliminaires de leur extension aux pays candidats (processus TINA et mise en place des politiques de préadhésion). 
2001  
Adoption de l’extension des orientations du RTE-T aux infrastructures portuaires (ports maritimes, ports fluviaux et terminaux intermodaux).  
2001 (livre blanc) 
Le livre blanc intitulé « La politique européenne des transports à l’horizon 2010: l’heure des choix », s’inscrit dans la continuité des actions menées dans les années 90 et définit un certain nombre d’objectifs à atteindre afin de concilier le développement économique et les exigences en termes de qualité et de sécurité, afin de développer un transport moderne et durable. Ces dix dernières années ont en effet été caractérisées par des mesures en faveur du report modal, d’une sécurité accrue des transports, du développement de systèmes de transports intelligents et d’un renforcement des droits des passagers. 
2001-2005
2003 (groupe Van Miert) 
L'heure des choix se vérifie au travers d'un groupe présidé par le belge Karel Van Miert, ancien vice-président de la Commission européenne, qui propose de nouveaux projets prioritaires et demande de nouveaux moyens de financement. Il est suggéré de compléter le maillage des RTE-T par seize autres projets prioritaires. 
2004  
Adoption des orientations révisées et de la réglementation financière, avec à présent une liste de trente projets prioritaires (dont les quatorze originaux) et surtout, hausse des subsides européens qui passent de 10 à 20 % dans certains cas. Avec les trente projets prioritaires, les RTE-T dépassent le simple cadre de l’UE à quinze et s’étendent aux pays nouvellement entrés dans l’UE en 2004 ainsi qu’aux candidats à l’élargissement. Il est à noter que ces projets ne sont pas spécifiquement ferroviaires mais sont tournés vers une approche multimodale. 
2005  
Désignation des six premiers coordinateurs européens pour les axes prioritaires nos 1, 3, 6, 17 et 27, ainsi que pour la mise en œuvre du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS). Un groupe présidé par Loyola de Palacio devait proposer des axes reliant les axes majeurs du RTE-T aux pays voisins en dehors de l’UE.
La liste des 30 projets, dont 21 concernent le secteur ferroviaire
• Axe ferroviaire Berlin-Vérone / Milan-Bologne-Naples-Messine-Palerme 
• Axe ferroviaire à grande vitesse Paris-Bruxelles / Brussel-Köln-Amsterdam-Londres: PBKAL 
• Axe ferroviaire à grande vitesse du sud-ouest de l'Europe 
• Axe ferroviaire à grande vitesse est 
• Ligne fret de la Betuwe (Betuwlijn) 
• Axe ferroviaire Lyon-Trieste-Divača / Koper-Divača-Ljubljana-Budapest-frontière ukrainienne 
• Axe autoroutier Igoumenitsa / Patra-Athina-Sofia-Budapest  Axe multimodal Portugal / Espagne-reste de l'Europe 
• Axe ferroviaire Cork – Dublin – Belfast – Stranraer 
• Aéroport Malpensa 
• Pont de l'Øresund 
• Axe ferroviaire / routier du Triangle nordique 
• Axe routier Royaume-Uni / Irlande / Benelux 
• Ligne principale de la côte ouest 
• Galiléo (dont un volet concerne le ferroviaire, à travers les datas issus des images satellites)
• Axe ferroviaire de fret Sines / Algeciras-Madrid-Paris 
• Axe ferroviaire Paris-Strasbourg-Stuttgart-Wien-Bratislava 
• Axe fluvial Rhin / Meuse-Main-Danube 
• Interopérabilité ferroviaire à grande vitesse dans la péninsule ibérique 
• Axe ferroviaire ceinture Fehmarn 
• Autoroutes de la mer 
• Axe ferroviaire Athina – Sofia – Budapest – Wien – Praha – Nürnberg / Dresde 
• Axe ferroviaire Gdańsk – Warszawa – Brno / Bratislava-Wien 
• Axe ferroviaire Lyon / Gênes-Bâle-Duisburg-Rotterdam / Anvers 
• Axe autoroutier Gdańsk – Brno / Bratislava-Vienne 
• Axe ferroviaire / routier Irlande / Royaume-Uni / Europe continentale 
• Rail Baltica : Varsovie-Kaunas-Riga-Tallinn-Helsinki 
• EuroCap-Rail / axe ferroviaire Bruxelles-Luxembourg-Strasbourg (appelé Axe 3 en Belgique)
• Axe ferroviaire du corridor intermodal Ionien / Adriatique 
• Canal Seine-Escaut

Certains des projets prioritaires sont de très grande envergure et ont déjà été achevés, tels le lien fixe Øresund reliant la Suède et le Danemark, l'aéroport de Milan Malpensa, la ligne de la Betuwe (Betuwelijn) ou encore l'axe ferroviaire Cork-Dublin-Belfast-Stranraer en Irlande. La Belgique termine aussi sa partie sur Bruxelles-Strasbourg. Galiléo est en cours de développement et intéresse aussi le secteur ferroviaire à travers les datas et le digital.
2005 à nos jours : la concrétisation
Cette législation du RTE-T décrite précédement n’est que le début du processus. Il s'agit maintenant de passer à la concrétisation. La difficulté d’identification de ces programmes de financement européens tient à leur dispersion dans plusieurs lignes de crédits du budget de l’Union et des diverses politiques structurelles de l’Union, en particulier la politique régionale et la politique de recherche en plus de la politique de transports stricto sensu. 
2006 
Création de l'agence TEN-T pour diriger l'implémentation technique et financière des corridors RTE-T (TEN-T). 
2010 (le règlement) 
Règlement 913/2010 relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif.
2011 
L'avenir de la politique européenne des transports à l’horizon 2030-2050 est esquissé dans le livre blanc intitulé « Feuille de route pour un espace européen unique des transports - Vers un système de transport compétitif et économe en ressources ». Elle prône une politique active de décarbonisation et présente une stratégie qui repose sur trois piliers : l’achèvement du marché unique des transports, la recherche et l’innovation et la mise en service d’un réseau européen de transport à développer, notamment dans le domaine ferroviaire, grâce à un financement adéquat via le futur mécanisme pour l’interconnexion en Europe.
2013
En décembre 2013, avec les règlements (UE) 1315/2013 (orientations RTE-T) et (UE) 1316/2013 (mécanisme pour l'interconnexion en Europe - MIE - voir plus bas), le réseau RTE-T a été défini à deux niveaux : un réseau global et un réseau central, avec un premier lot de 9 corridors faisant partie du réseau central. 

Les neuf couloirs principaux sont identifiés comme multimodaux et ne sont donc pas exclusivement ferroviaire : on y a inclus le transport routier, ferroviaire, fluvial, maritime et aérien de passagers et de marchandises. Chacun des 9 corridors porte un nom :  
• Atlantique  
• Baltique - Adriatique  
• Méditerranéen  
• Mer du nord - Baltique  
• Mer du nord - Méditerranée  
• Orient - Méditerranée Est  
• Rhin - Alpes  
• Rhin - Danube  
• Scandinavie - Méditerranée
Ce Règlement de 2013 avait en outre défini deux priorités horizontales : le système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) et le concept «d’autoroutes de la mer» (désignant en fait le cabotage). La justification de seulement 9 corridors tenait à l'idée que leur la mise en œuvre devait être achevée pour 2030. Il prévoyait donc aussi le développement d’ici à 2050 du réseau global qui vise à garantir l’accessibilité et la connectivité de toutes les régions de l’UE, y compris les régions périphériques, insulaires et ultrapériphériques.  

Sur le volet ferroviaire, ces 9 corridors, établis en coopération entre les gestionnaires d’infrastructure et les organismes d’allocation de capacité, permettent une circulation internationale harmonisée des trains de marchandises sur un axe transfrontalier. Ils visent à améliorer la qualité de service offert aux clients, en plaçant ceux-ci au centre des préoccupations.  

En vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), il incombe aux États membres de réaliser les projets relevant du réseau. La manière dont ils le font pour les 9 corridors est précisé par le règlement RTE-T de 2013.
Qui gère les corridors ?
Nous avons plus haut que sur base du principe de subsidiarité, ce sont les États membre qui décident des projets à réaliser et de la manière de les mettre en œuvre et de les financer. Les orientations et les projets correspondants nécessitent l'approbation de chaque État membre concerné. Les autorités nationales fournissent les analyses d'impact environnemental et les permis de construire nécessaires, avec des procédures qui ne sont pas unifiées.  
 
À l’international, des traités entre deux pays voisins sont indispensables. Un exemple : pour le projet de liaison fixe du Fehmarn Belt, qui consiste en un tunnel ferroviaire et routier de 18 kilomètres de long, l'Allemagne et le Danemark financent, conçoivent et construisent leurs lignes d'accès ferroviaires chacun de leur côté, mais le Danemark est également chargé de financer, de concevoir et de construire le tunnel lui-même. Le traité d'État conclu entre les deux pays limite la responsabilité de l'Allemagne en matière de dépenses au seul financement des lignes d'accès situées sur son territoire. La liaison fixe est donc un projet danois, qui ne figure pas dans les documents nationaux de planification des infrastructures de l'Allemagne.  
 
Cela peut rendre plus complexe la construction européenne, les gouvernements nationaux ne parlant “qu’à leurs électeurs”. Le rôle de la Commission européenne consiste à s'assurer que les États membres mettent en place les corridors du réseau central dans les délais impartis.  
 
On pourra comparer avec les États-Unis, où les États fédérés sont juridiquement tenus d'inclure dans leurs plans de transport un ensemble minimal d'informations et d'analyses défini au niveau fédéral.
Trois agences en quinze ans  
La création d’une agence exécutive permet de mobiliser une expertise à haut niveau par le recrutement de personnel spécialisé. Elle doit permettre d’améliorer la flexibilité dans la mise en œuvre de l’action communautaire dans le domaine du RTE-T et d’assurer une meilleure coordination des financements avec d’autres instruments communautaires. L’Agence exécutive du RTE-T fut la première à être créée, en 2006. Elle fut dissoute en 2014 pour être remplacée par l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA). Cette agence avait été prévue pour durer jusqu’au 31 décembre 2024. L'INEA a notamment supervisé l'entrée en vigueur des programmes RTE-T et Marco Polo, entre 2007 à 2013. Le 31 mars 2021, cette agence était une nouvelle fois dissoute pour être remplacée par l'Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l'environnement (CINEA), laquelle s’élargit aux défis climatiques, absents jusqu’ici. Le rôle de ces agences a été - et reste -, de s’assurer de la mise en œuvre du réseau trans-européen ainsi que des financements européens consacrés à l’investissement dans des infrastructures de transport.
Coordonnateur  
Cependant, afin d’avoir malgré tout une meilleure vu d’ensemble, la Commission européenne a nommé des coordonnateurs européens afin de faciliter la mise en œuvre de tous les projets d'infrastructures pour chacun des neuf corridors de transport du réseau central définis dans le règlement RTE-T. La planification et la construction des grands projets de transport impliquent en effet la gestion de moyens financiers, techniques et humains considérables sur une longue période et dans un contexte marqué par des incertitudes et des risques multiples. Il est essentiel d'assurer un suivi complet de la mise en œuvre de tels projets pour pouvoir déceler la nécessité de rectifier le tir en temps utile.  
 
Ces coordonnateurs communiquent avec les décideurs de haut niveau et les parties prenantes locales des États membres situés le long du corridor et organisent les réunions du «forum du corridor», au cours desquelles la Commission, les autorités nationales et régionales ainsi que les parties prenantes examinent les priorités et font le point sur les projets planifiés et en cours.  
 
Chaque corridor de fret ferroviaire est constitué d’une structure de gouvernance à 2 niveaux :  
• Un Comité exécutif composé de représentants des autorités des états membres concernés ;  
• Un Comité de gestion composé de représentants des gestionnaires d’infrastructure et des organismes d’allocation de capacité concernés.  
 
Le Comité de gestion crée aussi des groupes consultatifs :  
• Un groupe composé de gestionnaires et de propriétaires de terminaux situés le long du corridor ;  
• Un groupe composé d’entreprises ferroviaires intéressées par l’utilisation du corridor.
Financement
La politique de cohésion, principale politique de solidarité mais aussi d’investissement de l’UE, s’inscrit pleinement pour la programmation 2021-2027 dans les enjeux de la double transition climatique et numérique. Dotée d’un bud-get de 330 Md€ pour les six prochaines années, elle a ainsi vocation à défendre les investissements relevant du pacte vert européen, dont ceux favorisant la mise en place d’une mobilité durable.

Les grands projets de transport sont à forte intensité de capital et nécessitent de longs délais de mise en œuvre. On s'attend à ce qu'une fois opérationnels, ils aient une incidence déterminante sur la performance du réseau de transport pendant des décennies, tant au niveau de l'UE que dans chacun des États membres. Il est donc primordial que les projets de ce type soient planifiés dans le cadre d'une stratégie ou d'un plan plus large en matière d'infrastructures de transport.

Par l’intermédiaire de divers fonds, la politique de cohésion est mobilisée pour cofinancer de nombreux projets dans le secteur des transports, visant à soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, à promouvoir le transport durable et à améliorer les infrastructures de réseaux.

Pour sa part, le transport ferroviaire occupe une place centrale dans le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et dans les financements du mécanisme pour l’inter-connexion en Europe (MIE) comme mode de transport à faibles émissions.
 
Il existe principalement deux sources de cofinancement de l'UE en faveur des grands projets d'infrastructures de transport:  
• les Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI), qui comprennent le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion (FC), dont la gestion est partagée par la Commission et les États membres. Ils sont destinés aux États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l’UE (France, Belgique et bien d'autres ne sont donc pas éligibles). Pour ces Fonds, la Commission, par l'entremise de sa direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO), approuve les programmes d'investissement conçus par les États membres et assure le suivi de leur mise en œuvre. La décision de cofinancer des projets spécifiques est déléguée aux autorités de gestion nationales ou régionales;  
• le programme RTE-T et celui du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), gérés directement par la Commission, qui est chargée de l'octroi des subventions et du suivi de leur mise en œuvre. Les activités de gestion des subventions sont menées par l'Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l'environnement (via l’agence CINEA) au nom de la DG MOVE.  
 
Le cofinancement de l'UE peut représenter jusqu'à 85 % du total des coûts éligibles des projets, le solde étant supporté par les budgets nationaux ou d'autres sources.
Dans le cadre de la gestion directe, les demandes de cofinancement de l'UE sont introduites au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) en réponse à des appels à propositions organisés périodiquement. Elles sont évaluées par la Commission avec le soutien de l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA), au regard des conditions de financement ainsi que des critères d'éligibilité, de sélection et d'octroi précisés dans les appels.  
 
Qu’a-t-on dépensé jusqu’ici ?  
En 2013, on estimait que des maillons manquants transfrontaliers et la résortion des goulets d’étranglement devait être financé par l'Union européenne à hauteur d’environ 26 milliards €, par cofinancement.xxxxxxx
Le Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), également appelé Connecting Europe Facility (CEF), soutient des projets d’infrastructure européenne d’intérêt commun dans les secteurs du transport, de l’énergie et des télécommunications. Il a été doté d’une enveloppe de 33,7 milliards d’euros sur la période 2021-2027. La nouvelle version du programme a peu ou prou les mêmes objectifs que celle de la précédente (2014-2020). Elle insiste toutefois davantage sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la complémentarité des modes de transport, les synergies entre les trois volets du programme ainsi que le double usage civil et militaire des infrastructures.
Au cours de la période 2007-2020, l'UE a alloué au total plus de 109 milliards € aux projets d'infrastructures de transport sur le RTE-T (sans distinction de taille). Parallèlement à ces programmes financés par le budget de l'Union européenne, la Banque européenne d'investissement a fourni 150,6 milliards € de prêts en faveur de projets de transport dans l'UE au cours de la période 2007-2020. La Cour des Comptes européenne ventilait ces dépenses comme suit : 
Étant donné que le cofinancement de l'UE s'articule autour de la période de sept ans que dure un CFP, les grands projets de transport sont souvent cofinancés au moyen de plusieurs subventions successives, chacune d'entre elles requérant une nouvelle proposition de projet et un nouveau processus de sélection. Cela exige deux fois plus d'efforts de la part des promoteurs de projets et des autorités publiques et se traduit donc par un alourdissement de la charge administrative.

L'avancement difficile du réseau central a motivé la Commission européenne à proposer une révision du Règlement de 2013, que nous relatons aux pages suivantes.
L'auteur
Frédéric de Kemmeter 
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Dernière mise à jour : 09/02/2023
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