Régionalisation - Lois, organisation et SPNV

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La régionalisation du chemin de fer allemand comprend de nombreux thèmes auxquels ont directement accéder si le lecteur le souhaite :  
La régionalisation du trafic de proximité (le SPNV - Schienenpersonennahverkehr) ; 
• Le maintien et le développement du réseau : les lois LuLV et la loi BSWAG 
Répercussions du cadre législatif sur l’organisation régionale des Länder
Subsides et coûts d'exploitation - La carte des 27 AOT allemandes;
• Vers une obligation de l’appel d’offre : type de décentralisation et choix de l’opérateur ferroviaire
Les différents types de financement du matériel roulant
• Les chiffres du transport régional ferroviaire actuels ; 
• Constats, résultats et défis de la régionalisation; 
• La grande question actuelle du personnel qualifié. 
• Quelques entreprises privées de transport régional ; 
• Le matériel roulant régional voyageurs. 
Demain
1993 - 1996 : à l'origine de la régionalisation
Avant toute chose, il importe de distinguer, au sein des transports publics en Allemagne, deux segments distincts :  
• les transports publics routiers par bus, tram et métro, appelés ÖPNV, et qui ont leur propre régulation BOStrab; 
• les transports publics ferroviaires de voyageurs, qui incluent les S-Bahn, le trafic ferroviaire local et régional, appelés SPNV, et qui ont leur propre régulation EBO. 

La géographie allemande et le réseau maillé donnent structurellement un avantage aux trains régionaux, une politique d’offre dense renforce leur attractivité, les gros volumes de trafic et de recettes réduisent le coût unitaire du train-km. L'amplitude des plages de circulation (rarement en dessous de 15 heures) et le cadencement des horaires, introduit dans certaines régions dès la fin des années 1980, bien avant les réformes, permettaient déjà de mieux répondre à la demande de mobilité quotidienne des usagers. 

Le maintien, l'entretien et le dévelloppement du réseau ferré allemand ne sont pas une spécificité de la régionalisation. La propriété des chemins de fer et des installations a été transférée à DB Netz AG et DB Station & Service AG lors de la deuxième étape de la réforme ferroviaire le 1er janvier 1999. Le gouvernement fédéral finance les investissements des chemins de fer fédéraux par le biais de deux instruments juridiques :  
- Le maintien du réseau existant au travers des lois LuLV (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung
- Les (re)constructions et développements nouveaux au travers du programme BSWAG, qui est une composante du plan fédéral des infrastructures de transport BVWP. Nous en parlons à une autre page plus spécifique.

Etant donné que ce n’est que vers les derniers jours de 1993 que furent clarifiées les conditions politiques dans lesquelles la réforme des chemins de fer entrerait en vigueur au 1er janvier 1994, la régionalisation du trafic de proximité (en allemand SPNV - Schienenpersonennahverkehr), le transfert des tâches et de la responsabilité financière du SPNV du gouvernement fédéral vers les Länder n’entra en vigueur que le 1er janvier 1996. À partir de cette date, les Länder reprenaient la responsabilité politique et organisationnelle du trafic régional, jusque-là une exclusivité de la Deutsche Bahn. C’est un bouleversement majeur qui comprenait :  
• L’instauration de contrats d’exploitation sur X années, rédigés par les Länder ; 
• La possibilité d’exploiter avec un opérateur autre que la Deutsche Bahn ; 
• La remise sur le marché par appel d’offre en fin de contrat d’un exploitant ; 
• Le transfert direct de subsides fédéraux aux Länder, et non plus via la Deutsche Bahn. 

À cette date, très peu de pays en Europe envisageait de tels bouleversements. Ils se profilaient seulement en Suède, aux Pays-Bas et, sous un autre angle juridique, en Grande-Bretagne. 
L'Allemagne compte 16 Länder depuis sa réunification de 1992 (carte ci-contre). Ils disposent chacun de leur propre constitution et possèdent des institutions similaires, à savoir un Landtag (Chambre des députés) et un Sénat. Chaque Land a son premier-ministre et possède sa propre souveraineté. La Loi fondamentale autorise les Länder à légiférer dans tous «_les cas où la présente Loi fondamentale ne confère pas à la Fédération des pouvoirs de légiférer. » Les Länder peuvent donc légiférer sur diverses matières : transports, environnement, protection des sites naturels, aménagement du territoire, écoles supérieures, structures agricoles, entre autres.

Les Länder sont subdivisés administrativement en districts (Regierungsbezirke), arrondissements (Kreise) et communes (Gemeinden). Les grandes villes constituent souvent des villes-arrondissements, à la fois commune et arrondissement. 

La régionalisation du transport ferroviaire de proximité SPNV est sans aucun doute une réussite. Bien que les Lander aient été confrontés à divers défis au moment de la régionalisation, ils ont tous enregistré un développement très positif des transports publics. 27 organismes régionaux de transport ferroviaire de proximité (AOT) ont été créés dans tout le pays. Côté production, l’offre était d'un peu moins de 537 millions de trains/km en 1996. En 2013, elle avait grimpé jusqu’à 644 millions de trains/km, soit une hausse de 20%. Dans les chiffres, la demande avait augmenté d'environ 63% entre 1995 et 2011. 

Les gains de cette massification ont pu être réinvestis dans le financement de nouveaux services voire de réouvertures de lignes, renforçant encore l’attractivité des services régionaux et leur développement. Cela étant, la régionalisation du trafic ferroviaire de proximité dépend entièrement de la volonté du gouvernement fédéral et de la régularité des subsides annuels, qui tournent actuellement autour de 8 milliards d’euros. D’après le VDV (Verband Deutscher Verkehrsunternehmen) près de 7.000 km de lignes sont qualifiées SPNV, le trafic de proximité.
27 organismes régionaux de transport ferroviaire de proximité (AOT) ont été créés en Allemagne (photo ProBahn)
Organisation institutionnelle
Jusque fin 1995, le gouvernement fédéral était directement responsable du trafic régional. Un nouveau cadre constitutionnel concernant les ressources financières des Länder fût créé par la nouvelle disposition de l'article 106a GG de la Loi Fondamentale allemande. Il déterminait qu’à compter de 1996, les Länder avaient droit à un montant provenant des recettes fiscales du gouvernement fédéral pour les transports publics. Sur cette base, la loi sur la régionalisation (RegG) a été publiée. C'était la première fois que des demandes de péréquation spécifiques à un État fédéral étaient créées à l'occasion d'une redistribution des tâches entre le gouvernement fédéral et les Länder. 

La régionalisation ferroviaire représenta donc le troisième et dernier volet de la réforme du chemin de fer de 1994, et fut officiellement entrée en vigueur le 1er janvier 1996. L'élément essentiel qui ressort de cette nouvelle organisation réside dans la double compétence des Länder, en termes d'organisation et en termes de financement. Un vaste plan de financement a été établi et précise les dotations versées annuellement par le Gouvernement Fédéral. Alors que le transport ferroviaire longues distances est exploité de manière autonome par chaque entreprise ferroviaire, sans aide publique, le transport de voyageurs par chemin de fer est principalement financé au moyen de fonds de régionalisation rendus disponibles au début par des recettes tirées de la taxe sur les « huiles minérales », autrement dit les carburants. Cette taxe fera l’objet par la suite de certains amendements politiques, nous le verrons plus loin.
 
Les Länder sont donc responsables, non seulement en termes de financement mais aussi en termes d'organisation, du transport public régional, qu’il soit par autobus, métro, tramway ou ferroviaire. Voilà pourquoi il est plus facile de coordonner ces différents modes en Allemagne, bien qu’il y ait encore des disfonctionnements récurrents. Il est laissé aux Länder le choix du modèle d'organisation :  
• soit de type régional (via un Syndicat de transports régionaux)  
• soit via une association locale, avec les communes ou communautés de communes par la formation de groupements d'intérêts (Zweckverbände ou Verkerhsverbünde). La Loi autorise en effet un éventuel transfert de compétences vers les communes ou les Landkreise.  

Certains états fédéraux tels que la Bavière, le Schleswig-Holstein, la Thuringe, le Brandebourg, etc. ont créé leur propre SPNV (Schienenpersonennahverkehr – Transport de proximité). À Brême, en Hesse, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, en Rhénanie-Palatinat et d'autres municipalités se sont orientés vers un transfert de compétence du transport régional vers l'échelon communal (via la création de groupements d'intérêts ou Zweckverbände), qui sont des associations spéciales mandatées pour organiser les services de transport public. En Basse-Saxe, des associations municipales ont été mises en place pour les régions du Grand Hanovre et de Brunswick, tandis que la LNVG a été créé pour exploiter le reste du Land. Il n’y a qu’à Hambourg où rien n’a été modifié et pour cause : le Hamburger Verkehrsverbund date de 1965 et fût le premier Verkehrsverbunde d’Allemagne. Il a été depuis été transformé en une GmbH.  
Les transports collectifs ruraux, tant ÖPNV que SPNV, sont organisés directement par les Länder, alors que pour les grandes régions urbaines, le Land intervient par l’intermédiaire de Verkehrsverbünde, qui sont des autorités organisatrices couvrant un certain nombre de zones géographiques, très variables d’un Land à l’autre. La zone d’action des Verkerhrsverbünde peut dépasser le cadre de la compétence territoriale et administrative d’un Land et se calquer sur des bassins d’emplois, en fonction des besoins de mobilité de la population. Ils peuvent ainsi être à cheval sur plusieurs Länder.
Répercussions sur l’organisation régionale : jusqu'à 27 AOT 
Une caractéristique importante de la loi RegG depuis sa première version est la grande liberté dont disposent les Lander pour utiliser leurs fonds. De cette large autonomie, différentes approches ont vu le jour. Elles mettent en oeuvre les stratégies des Länder pour la réalisation légale de ce service d’intérêt général. Les politiques SPNV des Länder sont marquées par des conditions-cadres externes ou sont considérablement influencées par des circonstances spécifiques locales. Ainsi, d'importants besoins de rattrapage en infrastructures durent souvent être entrepris dans les nouveaux Länder de l'ex-Allemagne de l'Est, qui héritaient d'un réseau local en piteux état après 50 années de vision communiste. Le développement de l'urbanisme et la démographie confrontent aussi chaque land respectif à différents défis pour le développement de leur offre de transports public. De leur côté, les villes-États comme Hambourg ou Brême doivent remplir d’importantes fonctions de développement par le biais des transports en commun. 

Les Länder ont donc utilisé les degrés de liberté offerts par la RegG pour financer leurs transports publics de différentes manières. Les stratégies ont été adaptées aux conditions changeantes au fil du temps. Une comparaison des différentes approches stratégiques sur base de critères uniformes n’a donc vraiment pas de sens, d’autant plus que le développement du SPNV, en particulier depuis la réforme du système ferroviaire, a conduit à des offres plus nombreuses et meilleures dans tous les Länder. La régionalisation du trafic de proximité avait précisément pour objectif inhérent de prendre en compte les circonstances spécifiques de chaque land. La variété des solutions est donc la conséquence logique de cette approche décentralisée. 

Grosso modo, les Länder assument leurs degré de décentralisation selon trois politiques distinctes : 
• Responsabilité centrale avec attribution directe de l’opérateur (HB, HH) 
• Responsabilité centrale avec appel d’offre (BW, BY, BE, BB, MV, NI, RP, SL, ST, SH, TH) 
• Responsabilité décentralisée (municipale) (BW, HE, NI, NW, RP, SN). 

Chaque solution répond à la politique des transports des Länder et aucune d'elles ne prévaut nécessairement sur l'autre. Le Bade-Wurtemberg, par exemple, utilise deux solutions.
Avant / Après. Construction d'une gare destinée au S-Bahn de Dresde. Le besoin de rattrapage fut important en Allemagne de l'Est...
Dans le détail, la politique avec responsabilités centralisées n’est représentée que par les deux villes-États de Brême et Hambourg, toutes deux responsables de la planification et de la mise en œuvre de leur SPNV. D’autres Länder sont généralement eux-mêmes des autorités de transport (AOT), mais délèguent l'exécution des responsabilités à des organismes de transport. Ainsi en est-il du BW, BY, BE, BB, MV, NI, SL, ST, SH et TH. Certains organismes de transport sont également responsables de la coordination des mesures relatives aux transports publics en général, comme dans le cas du Bade-Würtemberg et du Brandebourg. D'autres Länder ont décidé de confier ces responsabilités à des autorités locales. 
Dans le détail, la politique avec responsabilités centralisées n’est représentée que par les deux villes-États de Brême et Hambourg, toutes deux responsables de la planification et de la mise en œuvre de leur SPNV. D’autres Länder sont généralement eux-mêmes des autorités de transport (AOT), mais délèguent l'exécution des responsabilités à des organismes de transport. Ainsi en est-il du BW, BY, BE, BB, MV, NI, SL, ST, SH et TH. Certains organismes de transport sont également responsables de la coordination des mesures relatives aux transports publics en général, comme dans le cas du Bade-Würtemberg et du Brandebourg. D'autres Länder ont décidé de confier ces responsabilités à des autorités locales. 

L'Allemagne compte à ce jour 27 Verkerhsverbünde, (autorité de transport public - AOT), soit bien plus que le nombre de Länder. Elles mettent en place l'organisation du transport collectif, non seulement routier (ÖPNV), mais également ferroviaire (SPNV), en ayant le choix de l'opérateur. Afin de répondre aux besoins des usagers et renforcer le transport collectif des régions urbaines comme alternative crédible à l'automobile, les Verkerhsverbünde ne visent pas moins que d'assurer une intégration toujours plus poussée des horaires et des tarifs de tous les moyens de transport public des régions urbaines, en instaurant une gamme de billets normalisée reconnue par toutes les entreprises de transport.
Outre l'organisation de l'offre sur les réseaux, ces autorités doivent aussi assurer le financement des déficits d'exploitation des différentes entreprises de transport assurant cette offre par le biais de contributions budgétaires des Länder et des communes, ou par le biais de groupements de communes le cas échéant. La carte ci-dessous présente les 27 Verkerhsverbünde d'Allemagne, avec la liste classée par Land :
Baden-Württemberg 
NVBW - Nahverkehrsgesellschaft Baden-Württemberg
 • ZRF - Zweckverband Regio-NV Freiburg
Reg S - Verband Region Stuttgart 
Basse-Saxe (Niedersachsen) 
LNVG - Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen 
Reg H - Region Hannover 
ZGB - Zweckverband Großraum Braunschweig 
Bavière (Bayern) 
BEG - Bayerische Eisenbahngesellschaft
Berlin et Brandenburg 
VBB - Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg 
Brème (Bremen)
Bremen - Senator für Umwelt, Bau und Verkehr der freien Hansestadt Bremen 
Hambourg (Hamburg)
HVV - Hamburger Verkehrsverbund
Hesse 
NVV - Nordhessischer Verkehrsverbund 
RMV - Rhein-Main-Verkehrsverbund 
VRN - Verkehrsverbund Rhein-Neckar 
Mecklembourg-Poméranie-Occidentale (Mecklenburg-Vorpommern)  
VMV - Verkehrsgesellschaft Mecklenburg-Vorpommern 
Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Nordrhein-Westfalen) 
NWL - Nahverkehr Westfalen-Lippe 
 • NPH - Nahverkehrsverbund SPNV Rurh-Lippe
 • VVOWL - Verkehrsverbund Ostwestfalen-Lippe
 • ZRL - Zweckverband SPNV Ruhr-Lippe
 • ZVM - Zweckverband SPNV Münsterland
 • ZWS - ZwV PersonenNV Westfalen-Süd
VRR - Verkehrsverbund Rhein-Ruhr 
ZV NVR - Zweckverband Nahverkehr Rheinland 
Rhénanie-Palatinat (Rheinland-Pfalz) 
SPNV-N - Zweckverband SPNV Rheinland-Pfalz Nord 
SPNV-S - Zweckverband SPNV Rheinland-Pfalz Süd 
Sarre (Sarrland)
VGS - Zweckverband Personennahverkehr Saarland
Saxe 
VVO - Verkehrsverbund Oberelbe 
ZVON - Zweckverband Verkehrsverbund Oberlausitz-Niederschlesien 
ZVMS - Zweckverband Verkehrsverbund Mittelsachsen 
ZVNL - Zweckverband für den Nahverkehrsraum Leipzig 
ZVV - Zweckverband ÖPNV Vogtland 
Saxe-Anhalt (Sachsen-Anhalt)
NASA - Nahverkehrsservice Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
LVS - Landesweite Schleswig-Holstein
Thuringe (Thüringen)
NVS - Nahverkehrsservicegesellschaft Thüringen
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Dernière mise à jour : 02/01/2019